戴学锋 :我们为什么要给全域旅游正名?      2018-05-21

旅游业将在中国新一轮市场化改革中扮演怎样的角色?为什么目前社会舆论对全域旅游概念的解读容易出现偏差?中国社科院财经战略研究院旅游研究室主任、《全域旅游导则》起草人、《全域旅游细则》课题组负责人戴学锋向我们详细解释了“全域旅游”的意义——全面深化改革,依然要以旅游业为开端。

Q1:早在15年前,您曾经撰写过《公园本义—园林化城市的梦想》一文,现在看来,这算是早期的“全域旅游”的思维吗?


戴学锋现在我们都在探讨的全域旅游,和之前的文章实际上没什么关系。从某些方面看可能有点接近,但不得不说目前很多人理解的“全域旅游”都有点偏。全域旅游有两层含义,一层含义是“大旅游、无边界旅游”,曾经也被称为“广义旅游”。在这一方面实际上大家的理解都没错,例如现在宁夏的旅游宣传口号:有一个景区叫宁夏,整个自治区都是景区,旅游无边界,公共服务无边界。这些理念实际上很早就被提出了,而且地方上的单位都很认可,相关的专家们也很认可,大家做的也很到位。

但是无论如何,这些只是全域旅游的一个维度,全域旅游的另一个维度往往被忽略。为什么习近平总书记和李克强总理都重视此事?这明显不是单单旅游行业自己的事。

 
Q2:那么被大家忽略的“另一维度”集中在哪里?请您介绍一下您的看法。


戴学锋:要想全面了解全域旅游,首先要了解我们国家的社会经济发展背景和大的战略发展思路。这个社会经济发展背景是什么呢?就是十八届三中全会提出的“全面深化改革”。十八届三中全会召开之际,我国的社会经济发展情况和1978年有些类似:都处于“不改不行”的时期。1978年及其之前的计划经济时代,生产要素严重固化,所有的东西都被禁锢在一个叫“单位”的东西上面,每一个设备、每一笔资金、每一个项目甚至每一个人,都在其中。为了解决这些阻碍经济发展的东西,必须要改革开放。

而我们旅游业在改革开放中就是重要试点领域,有句话我们搞旅游业的都知道:北有建国,南有白天鹅,这是我国改革开放的标杆式企业。1978年的时候,邓小平同志发表了关于旅游业的30多次讲话。当时很多人都认为,这是小平同志对旅游业有所偏爱吗?其实不然,改革开放的总设计师、国家领导人,日理万机,总揽全局,怎么会对旅游业有偏爱?他是看到了旅游业的“小快灵”,看到了旅游业的窗口作用,看到了旅游业具备作为改革开放试点行业的潜质。小平同志希望能以旅游业为先锋,打破原来的固化格局。

我们的改革开放,走的是一条建设社会主义市场经济体制的探索式渐进改革之路。探索式渐进改革的一个最大特征,就是改革是逐步推进的,以此相适应的是管理体制的变革也是逐步推进的,甚至在很多情况下,是探索成熟后,逐步形成管理制度;另一大特征就是,管理体制要适应市场经济的发展,逐步调整完善。今天这个东西是对的,明天也许就不对了,这就要改革。我打个比方,就是我们国家的改革就像蛇蜕皮,在蛇不断长大的过程中,要不断的蜕去外面那层限制它成长的皮,才能取得新的发展。每一个法律法规在特定时期都曾经保护了、促进了我国的市场经济发展,但是后来随着社会的变化,有一些法律法规开始阻碍市场经济发展,所谓渐进式改革,就是市场经济“蛇蜕皮”这样一个过程。

 
Q3:也就是说,目前我国的市场化经济又到了新一轮“蜕皮”的时间节点上了?


戴学锋:是的,现在咱们的经济发展再次出现了“固化”趋势。在政府主导的改革开放过程中,在打破旧的计划经济体制的同时,构筑新的体制机制的过程中,也会形成管理体制机制的固化,制约经济的发展。就看咱们的法律法规:截止到2013年11月十八届三中全会召开之际,现行宪法及法律共计534部、行政法规490部、司法解释194部、部委规章及文件7700多部、地方性法规8600多件。这些法律法规、部门规章及政策文件相当部分为部门立法或者部门制定,很少有为了促进市场经济发展的,大部分都形成了限制发展的实际效果。而且部门利益色彩浓厚,不同部门之间的法规文件甚至相互冲突严重;有些法律法规重审批轻监管,有的重行政管制轻市场规则,有的原则性强、操作性差等等。市场经济已经被置于严密的政府管制之中,管理固化,运行僵化,资源配置在很多领域和环节市场机制难以有效发挥作用。

正是在这样的背景下,十八届三中全会提出了“要让市场在资源分配中发挥决定性作用”,而不是继续让行政命令和法律法规作为决定资源分配的最重要因素——新一轮的改革就此启动,而这次的改革就是习近平总书记所说的“全面深化改革”。

“全面深化改革”提出之后究竟怎么改?这时候我们面临一个问题就是前面提到的好几千部法律法规。按照我们常规的立法程序,先提出,再修改,再完善,再报人大常委会,十年能够弄完吗?这和我们建设社会主义市场经济的两个百年目标相矛盾啊。于是2014年出台了一个非常重要的文件,就是国务院31号文件——《关于促进旅游业改革发展的若干意见》。这也标志着,国务院将旅游业列为全面深化改革先行先试行业。和改革开放之初的情况类似,这一轮改革,我们仍然要选一个内部管理限制相对较少、外部限制和其他行业一样多,同时“船小好调头”,市场经济程度最高的行业,同时也要找一个社会窗口性质突出,关联带动性强的行业,选来选去,旅游业最符合这些要求,这也是国务院出台31号文件的根本原因。

 
Q4:所以旅游行业实际上是全面深化改革的“特区”?


戴学锋:我觉得我们无论是搞研究的还是做媒体的,我们都应该支持市场经济发展,认同市场经济道路,所以很高兴旅游业能负担起这样的责任,能成为我国新一轮深化改革的重要先行试点领域。我个人把旅游业称为“破冰行业”,差不多的意思。

全域旅游要在改革中发挥什么作用?例如2015年国家旅游局和国土资源部共同出台了一个国土资规10号文件——《关于支持旅游业发展用地政策的意见》。在之前我国的土地和用地相关法律法规文件政策非常繁复,可以说已经在制约经济发展,我们希望能通过这个文件为试探,看看能不能突破之前关于用地的各种限制。在实际施行中,我们会发现里面依旧充满了种种问题——本来很多边界模糊、界限不清,打擦边球可以落实的用地项目,在10号文件明文之下,反而不再能够操作了。可见自上而下的改革非常难。还有,为什么31号文件里要提到部级联席会议?一旦在旅游业改革遇到旅游业自身解决不了的问题,就要各部门一起坐下来谈,共同解决。可实际上比较遗憾的是,这个部级联席会议发挥的作用很有限。

旅游业作为一个整体的改革,必须有全局的视角,在此情况下,才有了“全域旅游”。全域旅游是指在一定区域内,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和体制机制。这才是全域旅游。

全域旅游的着眼点不仅仅在旅游业本身,更重要的意义在于以旅游行业试点行业,努力冲击利益固化的壁垒,为相关领域的共同改革发展做出示范。

 
Q5:那么全域旅游的“全域”究竟是怎样的范围?全行业?全社会?全国范围?


戴学锋:最开始我们讲的这个“域”就是县域,自从秦始皇建立郡县制之后,百代尽行秦法政。所有出自中央的法律法规文件意见,到了县一级行政单位,开始有了一个重新整合调整以求确实落地的机会。就拿我们最近这次文化和旅游部的机构改革来说,省一级也要跟着变吧?市一级也要跟着吧?但是到了县一级,可以不一一对应,可以一对多,也可以多对一。

全域旅游也不是要求所有的县都要参与进来,而是要以旅游业为优势产业的县,围绕旅游产业让市场在资源分配中发挥决定性作用,重新调整政府功能,打破之前很多法律法规文件意见的制约,勇敢的去突破!全域旅游最核心的是创新,是体制机制的创新,这才是全域旅游的另一个维度,也是它的核心含义。我觉得这就像当年改革开放初期的农村包产到户、联产承包责任制,都是利用基层改革的活力,推动了整个经济结构的改革。全域旅游就是这样,在自上而下的改革困难重重的情况下,展开基层改革,这个基层改革的重点,就落在了县这一层。中国的历次改革,都是自上而下和自下而上互相对应上的时候,整个社会才会往前发展。

同时县一级的改革也给县委的党政一把手们带来一个很大的考验:敢不敢改革。我在好几次给县一级干部做培训讲课的时候都提到了,为了社会主义市场经济的发展,你突破了现有法律法规文件意见的限制,就相当于当年焦裕禄在兰考县打破了统购统销的国家政策,您说焦裕禄是不是一个好干部?

 
Q6:也就是说,想做全域旅游,就要把市场经济落实到县一级?


戴学锋:对,县一级的干部如果不敢放开手去引导市场经济改革,全域旅游就很难实现。现在还有不少人到处宣扬这回的深化改革是代表中国要回头、要左转、要退回计划经济时代?这些人要么就是误读,要么就是胡闹。咱们这些搞旅游的、搞财经的,这时候务必要向全社会发出自己的声音,要发挥正能量。

别的不说,咱们的全域旅游就是为了更加重视发挥市场作用。所以我就觉得,咱们应该为中国的市场经济建设做出贡献,应该为全域旅游正名。现在有不少学者,在做研究的时候,经常不知不觉的偏了方向,改成给政府工作做注脚,这是有问题的。学者要有主动性,要主动去推动学术进步和社会发展,要主动去引导政府的工作方向。所以我每次给地方政府的干部们讲课的时候都一再让他们鼓起勇气来去改革、去给市场松绑,我觉得这是做研究的人应该履行的社会责任。

 
Q7:您认为各级地方政府在全域旅游建设中应该扮演什么角色?


戴学锋:我觉得这比较明显,政府的责任就是做好服务,做好基础建设,维护好市场发展的环境。具体说,政府部门在全域旅游建设中,要修好路架好桥,做好服务,而不是直接去投资,去利用政府资源整合出一个巨大的国企来,垄断式经营,这绝对不是政府在全域旅游中该办的事。如果政府的财政资金来扰乱市场了,政府和国企裹挟着巨大的财政资源优势进场搏杀了,那就完了,市场化的企业很难在这种情况下发展,那我们还搞什么社会主义市场经济?

是,咱们国家不停有政策有文件敦促地方政府进行市场化改革,给市场松绑。但是现实中并不是那么美好,就拿咱们旅游业来说,多少地方的景区经管公司是当年的管委会改头换面换个牌子就开张的?这些实际上的国企在取得政府财政优惠措施方面是非常有优势的,这不是市场化经营。

这个事情现在地方上已经有些被误读了,有些乱象了,希望媒体能够把正面的声音传递出去,尽量把全域旅游拉回正确的发展道路上。
                                                                                           
——本文最早发表于网络,2018-5-21