戴学锋、张金山:全面深化改革视角下的全域旅游发展      2018-04-03

一、全面深化改革是新时代的主题

(一)过度管制使得市场经济运行不畅

1978年以来的改革开放,走的是一条建设社会主义市场经济体制的探索式渐进改革之路。探索式渐进改革的一个最大特征,就是改革是逐步推进的,以此相适应的是管理体制的变革也是逐步推进的,甚至在很多情况下,是探索成熟后,逐步形成管理制度;另一大特征就是,管理体制要适应市场经济的发展,逐步调整完善。

在政府主导的改革开放过程中,在打破旧的计划经济体制的同时,构筑新的体制机制的过程中,也会形成管理体制机制的固化,制约经济的发展,具体表现在,截止到2013年11月十八届三中全会召开之际,现行宪法及法律共计534部、行政法规490部、司法解释194部、部委规章及文件7767部、地方性法规8600多件。这些法律法规、部门规章及政策文件相当部分为部门立法或者部门制定,部门利益色彩浓厚,不同部门之间的法规甚至相互冲突严重;有些法律法规重审批轻监管,有的重行政管制轻市场规则,有的原则性强、操作性差等等。市场经济已经被置于严密的政府管制之中,被压得喘不过气来;市场经济管理固化,市场经济运行僵化,资源配置在很多领域和环节市场机制难以有效发挥作用。

(二)体制机制僵化需要深化改革打破

习近平总书记多次指出,要冲破思想观念障碍,突破利益固化藩篱,现在我国改革已经进入攻坚期和深水区,我们必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革。2013年11月,十八届三中全会顺利召开,发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》;同年12月,成立了由习近平总书记担任组长的“中央全面深化改革领导小组”。习近平总书记以非凡的政治勇气与智慧推进改革,用全局观念和系统思维谋划改革,经济体制和生态文明体制、民主法制领域、文化体制、社会体制、党的建设制度、纪律检查体制等领域的改革部署全面展开,力度空前,堪比1978年以来的改革。可以说,全面深化改革成为新时代最为鲜明的主题。

二、全域旅游可以成为深化改革的抓手

(一)旅游业成为冲击计划经济体制的排头兵

改革开放之初,邓小平同志确立了以经济建设为中心的基本路线。改革开放之初,存在的主要问题就是计划经济体制导致的生产要素固化,所有的生产要素都处于不能流动的状态。为了打破生产要素凝固的坚冰,旅游业一度发挥重要作用。

在十一届三中全会召开的仅仅一个月前,邓小平就高瞻远瞩的提出,旅游事业大有文章可做,要突出地搞,加快地搞。为了充分发挥旅游业的窗口作用和创汇作用,邓小平指示,搞旅游要把旅馆盖起来。下决心要快,第一批可以找侨资、外资,然后自己发展。在邓小平同志的明确指示下,旅游业成为1978年以来最早开放和引进外资的行业。1979年6月,国务院批准贷款2000万美元外资兴建北京建国饭店,这是中国第一家合资酒店;1983年开业的广州白天鹅宾馆,是中国第一家中外合作的五星级宾馆。建国饭店打响了改革开放之初利用外资中外合作兴办企业的第一枪,影响非常深远,直接促进了随后《中外合资经营企业法》的顺利出台。

利用外资中外合作兴办饭店可以看作促进资金跨国流动。为了推动旅游业的发展和调动人员积极性,邓小平还指示,旅游局要用人得当,要有一些有闯劲、有干劲、有办法的人,只凭资格不行;旅馆、饭店的服务员,凡是服务得好的,不管年龄大小,工资待遇都要提高;赚钱多的工资就要高,搞得好的年底可以拿双薪。劳动、资本等生产要素能够自由流动及按贡献获得报酬是市场经济体制发挥作用的核心要义。邓小平同志上述有关旅游发展的一系列指示都是在十一届三中全会召开前后而发表,这些指示显然不是仅仅为了发展旅游而谈旅游,而是充分看到了改革开放之初旅游业在冲击计划经济体制方面的尖刀作用。

(二)旅游业能够冲击僵化体制的性质没有变

与改革开放之初比较,当前的最大问题是管理体制机制的固化。吴敬琏认为,改革大关还没有过,前面的任务还很艰巨,要打开新局面,一个重要课题就是怎么构筑竞争性的市场体系。十八届三中全会吹响了全面深化改革的总号角,全面深化改革就是要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱。具体在经济领域,就是紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,努力打破管制型经济的牢笼。

旅游业是我国市场化程度最高的行业,但在发展中,无不受到外部诸多体制机制弊端的影响,因此当前旅游业的改革,与改革开放之初类似,依然是关系全局的改革。因此,在十八届三中全会刚刚开完的2014年8月,国务院及时发布了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)。显然国务院是把旅游业的改革作为全面深化改革的重要抓手。经过40年来的快速发展,旅游业关联效应强,综合带动能力强的特征表现的更加突出。根据国家旅游局最新发布的数据,2017年,全国旅游业对GDP的综合贡献高达9.13万亿元,占国民经济总量的11.04%。旅游业已经成长为国民经济的战略性支柱产业,已经成为更多地区的主导产业或者最具发展潜力的产业。从来没有一个行业像旅游业这样具有如此全面、综合的带动作用,在全面深化改革的背景中,旅游业自然具有冲击僵化体制机制的实力。

而旅游业作为一个整体的改革,必须有全局的视角,在此情况下,全域旅游的理念应运而生。全域旅游是指在一定区域内,以旅游业为优势产业,通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规等进行全方位、系统化的优化提升,实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享,以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。全域旅游的着眼点不仅仅在旅游业本身,更重要的意义在于以旅游发展为排头兵,努力冲击利益固化的藩篱,带动相关领域的共同改革发展。

三、全面深化改革视角下的全域旅游发展

我们国家的新一代领导人深刻认识到全域旅游理念在新时代的战略性作用。2016年9月,习近平总书记在宁夏考察时明确指出,发展全域旅游,路子是对的,要坚持走下去。2017年3月,国务院总理李克强在政府工作报告中提出要大力发展全域旅游。全域旅游已经上升为国家战略,正式成为指导以旅游为优势发展地区经济社会统筹发展的战略思路。

(一)改革创新是全域旅游工作的主线

为了充分发挥全域旅游在深化改革中的作用,2017年6月,国家旅游局印发的《全域旅游示范区创建工作导则》将改革创新定位为全域旅游示范区首要的创建原则。为了创建全域旅游示范区,该导则提出的党政统筹、政策创新、成立旅游综合管理机构、强调融合发展等等方面的内容,无不是为了强调旅游业自身以及连带相关领域的改革和创新。改革创新就是对固有利益格局的破除和重建,必然涉及原有利益主体的利益,甚至会招致原有利益主体的抵制。全面深化改革背景中的全域旅游工作,需要有敢为天下先的担当和勇气。

全域旅游是一场顶层总体设计加基层实践突破上下联动的系统性工作。为了推动全域旅游发展,国家旅游局先后在浙江桐庐、宁夏中卫、陕西西安召开全域旅游工作现场会,目前已经有500多个全域旅游示范区创建单位。自秦汉以降的郡县制,县是从中央到地方政府机构中相对独立也是最为关键的一级组织。因此,全域旅游示范区的创建需要以区县(县级市)为主体,重点依靠区县级单位的积极性和创造性,努力形成突破。部分全域旅游示范省、示范市(州)等创建单位的是否成功关键也是靠区县级单位的勇于创新。

(二)党政统筹是冲击僵化体制的保障

全域旅游示范区创建单位纷纷将全域旅游作为党委政府“一把手”工程和“牛鼻子”工程,这是因为只有党政一把手亲自挂帅才能充分释放全域旅游理念冲击僵化体制机制的应有作用。全域旅游建设需要坚决摈弃就旅游谈旅游的惯性思维,从区域经济社会发展的全局出发谋划旅游业的发展。需要创新党政有效统筹协调的机制,在国家层面已经建立旅游部级联席会议制度的基础上,建议全域旅游示范区创建单位将原来由主管旅游副市长或者主管旅游副县长担任组长的区域旅游发展领导小组升级为由地区党政主要领导担任组长的旅游联席会议制度。

需要建立适应全域旅游理念的新型旅游综合管理机构,各地区旅游发展委员会的组建避免换汤不换药,应该努力构建真正履行旅游产业促进、旅游资源整合、旅游监管执法、旅游营销推广等职能的机构。各区县级全域旅游示范区创建单位成立的文化旅游局、文物旅游局、文化旅游广电出版局等部门,虽然实现了旅游与相关职能的联署办公,需用看到旅游职能仅仅以科室的形式存在,建议强化旅游职能。全域旅游示范区创建单位建议每年召开党政主要领导出席的旅游产业发展大会,从而不断凝聚发展全域旅游的共识,保障全域旅游系列工作的强力推进。需要加强旅游市场监管,积极组建旅游警察、旅游工商旅游巡回法庭和工商旅游分局。

(三)融合发展是撬动相关改革的关键

坚持旅游与相关产业的融合发展,“旅游+”和“+旅游”方式是丰富旅游产品的有效手段。实际上,科技进步和放松管制是两个产业能够融合在一起进而衍生新产业的动力机制,从全面深化改革的角度来理解全域旅游,旅游功能与其他产业的成功复合,关键靠其他领域或者相关产业管制的放松。坚持融合发展,充分发挥旅游业对相关产业的带动作用,是实现区域旅游发展全域化的关键环节,也是带动相关领域改革,充分发挥全域旅游冲击利益固化藩篱,充分释放以旅游为突破口带动地区全面改革能量的关键环节。

已经发布的《全域旅游示范区创建工作导则》明确提出了“旅游+城镇化、工业化和商贸”“旅游+农业、林业和水利”“旅游+科技、教育、文化、卫生和体育”“旅游+交通、环保和国土”等旅游与相关领域的融合发展任务。比如,旅游与农业的融合发展,将会衍生乡村旅游、精品民宿、观光休闲农业等旅游产品;旅游与交通融合,将会衍生风景廊道、邮轮游艇旅游、自驾车房车露营、低空飞行观光等新业态。精品民宿的有序发展有赖于农村宅基地的三权分置改革,房车露营地的有序发展有赖于房车上路管制的放松和露营地用地政策的创新,而低空飞行观光的有序开展有赖于低空空域改革。

从上述的例子就可以非常清晰地看出,相关领域要附加旅游功能,要追求旅游经济价值,就有赖于自身的深化改革,能够附加旅游功能的领域几乎没有限制,由此可见全域旅游的融合发展要求对全面深化改革可能迸发的巨大要求和能量。

(四)规划先行是全域旅游实施的基石

规划是一个非常广泛的概念,简单地说,所谓规划是指个人或组织制定的未来工作计划或行动方案。从推动全域旅游发展的角度来说,既包括全域旅游示范区创建单位为了推动全域旅游而制定的实施计划、工作方案、行动方案,也包括委托专业机构编制的全域旅游规划。全域旅游示范区创建单位为了推动全域旅游发展,坚持规划先行的思路,当前正纷纷提出编制全域旅游规划的需求。由于地方旅游规划的编制一般委托专业机构进行,旅游规划经过多年的实践,对旅游规划的主体出现了严重的认知偏差。旅游规划编制单位只是按照有关旅游规划的技术规范和各方面的意见开展的智力咨询工作,旅游规划的编制决定、批准发布和贯彻实施的主体实际上都是地方政府。明确旅游规划的真正主体是编制全域旅游规划的首要前提。

《旅游规划通则》是指导旅游规划编制的标准规范,由于全域旅游是最新的理念,《旅游规划通则》并没有界定全域旅游规划这种旅游规划类型。由于全域旅游示范区创建单位一般为区县及以上单位,因此一般认为全域旅游规划就是以最新的全域旅游理念为指导的区域旅游总体发展规划。由于对全域旅游理念的核心内涵存在认识偏差,从而导致全域旅游规划当前没有统一的标准,全域旅游规划的重点任务和工作安排也没有达成共识,甚至失去应有的内容或者是重点。

我们认为全域旅游规划与传统的区域旅游总体规划存在诸多不同。第一,视角不同。区域旅游总体规划一般依据城乡规划、土地利用规划等上游规划进行编制,努力在符合区域经济社会发展已定思路的基础上谋划旅游业的发展;而全域旅游规划是要将旅游发展置于区域经济社会发展的整体来谋划旅游业的发展,需要充分发挥旅游业带动全局发展的作用。第二,抓手不同。正是由于视角的不同,决定了全域旅游规划不仅仅需要谋划旅游自身的发展,更要谋划与旅游相关领域的发展和相关工作的开展,这样才能最大化保障旅游业成为地区的主导产业和优势产业。第三,重点不同。全域旅游自诞生之日起,就携带着勇于承担引领地区深化改革、冲击僵化体制机制的基因,围绕与相关领域融合发展的一系列改革创新安排,应该成为全域旅游规划的重点。不过全域旅游规划作为区域总体性规划的性质没有变,是存在诸多与传统区域总体旅游规划不同的内容和侧重。

同时需要注意的是,衡量全域旅游规划的落地性和可操作性在于全域旅游规划思路、目标以及系列相关安排、改革创新的科学性和合理性,总体性规划的落地性和可操作性绝不等同于具体项目的建设实施,这是不理解规划类型和层次所产生的一种最大的误解。具体旅游项目的建设实施需要在全域旅游规划的统筹指导下,通过修建性详细规划和建筑、景观设计来指导实现。