全域旅游是指将一定区域作为完整旅游目的地,以旅游业为优势产业,进行统一规划布局、公 共服务优化、综合统筹管理、整体营销推广,努力实现旅游业现代化、集约化、品质化、国际化, 最大限度满足大众旅游时代人民群众消费需求的发展新模式。自国家旅游局 2016 年初向全国发 出全域旅游发展的动员以来,全域旅游迅速成为高层充分肯定、地方热烈响应、社会积极参与的发 展热潮。2016 年 7 月,习近平总书记在宁夏考察工作时指出,"发展全域旅游,路子是对的,要坚持走 下去"。2016 年 12 月,国务院《"十三五"旅游业发展规划》指导思想中要求"以推动全域旅游发展 为主线"。2017 年 3 月,李克强总理在政府工作报告中强调要大力发展全域旅游。不少地方省委、 省政府也对全域旅游进行了全面部署,截至 2017 年 6 月,全国有 500 个省(自治区)、市(州、盟)、县 (区、旗)成为全域旅游示范区创建单位;在此过程中,许多旅游企业、投资商和社会公众也积极参与 到全域旅游发展中来。全域旅游正在成为旅游业内外的普遍共识和推进新时期旅游业发展的重要 理念。     

        一、全域旅游是新时期旅游发展理念的重要革新     
        新的实践需要新的发展理论,新的时代需要新的发展理念。全域旅游的出现正是因新实践和新 时代的需要应运而生。过去,中国公民出游频率不高,出游主要局限在传统的旅游景区景点,在旅游 方式上也多选择旅行社组织的团队旅游;再加之旅游业总体规模相对较小,旅游业与相关领域的交 叉融合不多,旅游业对多数地方发展的影响力也微乎其微,因此发展的思路不可避免地是就旅游说 旅游。随着大众旅游时代的到来,中国公民年人均出游次数超过 3 次,非传统景点旅游的游客量超 过 80%,散客旅游在全部游客数量中的比重超过 900%,中国旅游业对国民经济的综合贡献率达到 11%,旅游业与地方经济、社会、文化、生态发展越来越紧密地联系起来。正是基于这样的背景, 国家旅游主管部门提出了全域旅游这种具有鲜明革新性的发展思路。具体体现在以下方面:     
        全域旅游是一种战略思维。"不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域"。全域旅游摒 弃了狭隘的产业思维和行业思维,打破了行业局限和部门壁垒,将旅游业的发展自觉地同各级党 委、政府发展的总体战略有机结合起来,这就自然而然地使得旅游业能够围绕大局、配合大局,进 而真正融入大局。由于在战略上找准了自身的位置,旅游业就更容易得到各级党委政府的高度重视; 同样,在战略层面得到了各级党委政府的大力支持,旅游业也更容易持续健康快速地发展。     
        全域旅游是一种系统思维。旅游业发展是一个系统工程。全域旅游把旅游业看成整体,并自觉 将旅游业发展与各个领域的发展视作一个系统进行考虑。在发展旅游产品时,全域旅游强调"旅游+ ",即要通过增量的旅游市场去盘活各类存量的资源,进而产生新的旅游产品;在旅游发展的保障方 面,全域旅游强调旅游业发展不是旅游部门一家的事情,需要各个部门各司其职、相互配合,形成旅 游业发展的合力;在旅游发展的效益评价上,全域旅游并不局限于单纯的旅游人数、旅游收入,而是 看重旅游业的综合带动作用,特别是对就业、扶贫等领域的独特作用。这种系统的思维,既符合旅 游业自身的特点,也顺应了旅游业发展的时代要求。     
        全域旅游是一种辩证思维。唯物辩证法认为,世界是普遍联系、永恒发展的,内在的矛盾运动 是事物发展的根本动力。全域旅游把握住了人民群众日益增长的旅游需求和旅游供给不协调这一 主要矛盾,把工作的重点放到了优化旅游产品结构、丰富旅游产品供给,改善旅游公共服务、增加 旅游软硬件支撑供给,净化旅游市场秩序、强化旅游消费环境供给等方面,因此能够更好地满足人 民群众对旅游业发展数量和质量的要求。     
        全域旅游是一种精准思维。习近平总书记 2014 年在兰考考察时指出,"要从细节处着手,养成习 惯。如果对工作、对事业仅仅满足于一般化、满足于过得去,大呼隆抓,眉毛胡子一把抓,那么问题 就会被掩盖。"全域旅游除了强调全,同样关注细。因此全域旅游特别注重解决具体的难点和热点 问题,并力图通过"积小胜为大胜",扎实推进各项旅游工作。比如,全域旅游对像旅游厕所这样表面 上看"微不足道",但其实是旅游业发展的"痛点"问题高度重视。为此,在衡量全域旅游发展成效时, 旅游厕所建设的数量和质量被作为一个非常重要的衡量指标。对旅游市场秩序乱象,除了加大治理 整顿力度之外,全域旅游又明确提出要通过建立旅游警察队伍等方式来形成长效机制。正是基于一个个具体的要求,让全域旅游不仅仅是一种理念,同样也能够成为旅游工作的行动指南。     
        二、全域旅游是促进全面发展的有效手段     
按照"创新、协调、绿色、开放、共享"五大发展理念的要求,各地都希望找到能全面推进地方 发展的有效抓手。农业是基础,无农不稳。抓农业,可以解决粮食增收及部分农民致富问题,但是从 农业入手抓发展,涉及面相对较窄。工业是重要的财富来源,工业化也是传统的发展路径。抓工业, 可以大幅增加 GDP,同时也能给政府带来较为丰厚的财税收入,但随着工业技术集约化和区域集聚 化的不断加深,工业对一个区域整体发展的影响也越来越小。而在许多中西部经济欠发达地区,走 工业化道路来促进经济发展的机会也越来越少。旅游由于自身综合性的特征,使得其不仅仅是一个 产业,还可以成为地方推动全面发展的重要抓手。     
        全域旅游的切入点是旅游。通过全域旅游来促进全面发展之所以可行而且有效,在于全域旅游 是从外来游客的视角来对某个区域的发展进行审视、衡量和要求。这就要求一个区域以更加开放 的态度、更加多元的供给、更加精细的管理和服务与之相对应。在全域旅游时代,游客的活动范围 已经全面深入到区域的各个角落、各个环节、各个方面;而旅游业的联带拉动作用也辐射到区域发 展的各个领域。因此,通过全域旅游来促进区域全面发展,既是一种倒逼机制,也是一种主动选择。 全域旅游的促进作用主要表现在以下方面:     
        促进发展模式的全面转变。过去地方发展要么重视经济,强调经济增长率,唯 GDP 至上;要么孤 立地看待社会事业,将其仅仅看成财政负担;有的地方虽然关注文化,但更多地是看成文化事业;虽 然重视生态,但更多地认为是吃力不讨好的事情。而在新的时代,需要将经济、政治、社会、文化、 生态发展进行通盘考虑。全域旅游既关心、旅游业的经济贡献,又关心就业以及扶贫,也关心如何 让文化通过旅游的渠道弘扬和传承,还关心如何将生态资源转化为生态经济,有助于形成一种新的 发展模式。比如贵州,将生态文明与全域旅游发展有机结合起来,提出了大生态、大旅游的发展战 略,进而实现了"绿水青山"向"金山银山"的可喜转变。     
        促进经济发展的全面优化。在新经济时代,融合发展既是发展需要,也是大势所趋。旅游业与 其他经济形态不是此消彼长的关系,更不是相互对立的关系。全域旅游在经济层面的最大特征就是 融合发展和共赢发展。正如李克强总理 2016 年博鳌亚洲论坛年会上所说,"旅游业不仅是服务业, 它巳覆盖一二三产业,本身就是综合性产业"。全域旅游强调以一种开放的方式来发展旅游业及相 关产业。比如全域旅游下的乡村旅游,既是农业的拓展,也是旅游业的深化;再比如全域旅游下的工 业旅游,既关注工业制成品在旅游业的运用,也关注将工业生产变成游客的体验过程。像湖南省,在 2016 年第十一次党代会上提出的五大基地建设,其中就有以"锦绣潇湘"为品牌的全域旅游基地建 设。在此基础上,湖南省委还希望将全域旅游基地作为带动科技创新、现代制造业、优质农副产品 供应、文化创意四大基地发展的重要力量。可以说,正是由于着眼推动地方经济全面优化,促进地 方经济协调发展,全域旅游也因此得到了地方的高度重视。 
        促进城乡环境的全面改善。全域旅游的发展目标就是将一个区域作为"大景区"来建设,让"处 处都是旅游景区,人人都是旅游形象"。因 .此全域旅游绝不仅仅关注某一两个旅游景区的建设,而是 关注整个区域城乡环境的营造。正因为如此,全域旅游要求城市不但是市民的生活和休闲空间,而 且也应是游客体验城市特色文化的空间;要求小城镇不但是一般的特色产业汇聚地,而且也应是风 貌突出,旅游功能完善的旅游目的地;要求乡村不但是农民生产生活的场所,而且应该成为游客"望 得见山,看得见水,记得住乡愁"的"美丽乡村"。就连许多过去传统的交通公路,在全域旅游理念的指 引下,也正在变成自驾游游客乐享的旅游风景道。正如全域旅游示范区创建单位之一海南琼海所总 结的,发展全域旅游,就是要把琼海变成"农民的幸福家园、市民的休闲公园、游客的度假乐园"。     
        促进体制改革的全面深入。改革是发展的动力所在。但寻找改革的"痛点",抓住突破口推进改 革并不容易。全域旅游就像一面"镜子",折射出地方体制机制的诸多问题。这就意味着抓全域旅游, 实际上就成为理顺和调整各类不适应新时期发展需求体制机制的一个途径。比如,近年来游客消费 碰到的"天价虾""天价鱼"事件,表面上看是旅游市场秩序问题,但暴露的却是城市管理中的深层次 问题。全域旅游强调要实现从围墙内民团式治安管理向全面依法治理转变,这自然就要求拓宽城市 管理的思路,构建各部门共同参与的综合执法体系来为旅游消费提供强有力的保障。再比如,针对 旅游景区发展中的"九龙治水"问题,全域旅游强调的是要通过对各部门职能的统筹协调来齐抓共 管。在杭州,由杭州旅游委牵头,联合杭州市的"三委四局"建立了西湖风景名胜区建设项目立项联席 办公会议制度,既保护了西湖的整体风貌,又促进了旅游业的良性发展。所以说,在全域旅游背景下, 表面看抓的是旅游改革,但真正抓的却是地方的全面改革。     
        三、以全域旅游促进全面发展要把握的重点     
        如何抓好全域旅游,进而促进地方全面发展,需要有新思路、新举措。具体来说,主要是把握以 下几点:     
        一是在工作内容上,要实现领域拓展与服务跟进并举。全域旅游需要突破旅游景区景点的局限, 将旅游业推向各个方面,这就要求政府的各项公共服务和管理措施及时跟进。要在城市市区发展旅 游住宿的分享经济,政府的法规制定、政策引导就需要及时跟进;要在边远山区发展乡村旅游,政府 的公路建设、基础设施配套以及教育培训就需要及时跟进;要让游客快捷准确地获取旅游目的地吃 住行游购娱等各类信息,政府的智慧旅游服务就需要及时跟进;要让游客能在更大范围安全地体验 旅游目的地的自然和文化,政府的安全预警、安全救援等服务同样需要及时跟进。总之,各级政府 要沿着全域旅游发展的脉络,将各项工作延展开来,把全域旅游促进全面发展落到实处。     
        二是在工作路径上,要实现产业增长与体制突破并举。全域旅游关注的不仅是旅游业发展的" 面子",更关注旅游业发展的"里子";全域旅游要求的并非是旅游业"一时"的发展,更强调旅游业可持 续的发展。因此要抓好全域旅游,既离不开旅游产品层面的建设,旅游项目的投入;同时更需要建立 与全域旅游发展相适应的组织领导机制、旅游综合管理机制。特别是在全域旅游发展过程中,要让 发改、公安、财政、国土、环保、住建、水利、农业、文化、体育、统计、林业等部门更好地参 与进来,形成全域旅游良性发展的工作机制。     
        三是在工作效果上,要实现旅游发展与作用发挥并举。尽管旅游业的增长自身会带来综合作用 的释放,但是在全域旅游发展的过程中尤其要注重共建共享。这就需要大力促进旅游业的创业就业, 通过搭建就业创业服务平台,加强信息引导和政策支持,给各类人群在旅游领域创就业提供便利。 需要通过合理利用旅游资源,积极发展旅游产业,从整体上增加贫困地区的财政收入、村集体收入 和农民收入。需要加强旅游惠民便民服务,真正让旅游业发展的成果惠及更多的人群,使旅游业成 为名副其实的幸福产业。     
        四是在工作方式上,要实现典型示范与全面推动并举。尽管我国绝大多数地方都可以发展旅游 业,但由于资源、交通和区位的原因,各地发展旅游业的条件和优势有很大差异,这就意味着不可能 在全国范围内齐头并进式地推进全域旅游。因此,要因地制宜,有计划、分步骤地开展工作。既要 有全面部署,鼓励有条件的地方按照全域旅游的理念开展工作,又要防止不切实际的一哄而上。要 优先打造一批省、市、县的全域旅游示范典型,在促进城乡建设、产业发展、公共服务、整体营销 等方面形成一些可推广、可复制的经验,为其他开展全域旅游的地方提供学习和借鉴的样本,同时 要通过示范引领,梯次发展,让全域旅游在全国各地开花结果。

——本文最早刊载于《中国旅游报》，2017-07-25