国务院三部门发布的《关于支持旅游业发展用地政策的意见》将我国复杂性的土地管理政策 与综合性的旅游业发展需求对应起来，让“地利”与“天时”相衔接，必将为旅游业的发展提供 强大动力
近日，国土资源部、住建部、国家旅游局制定发布《关于支持旅游业发展用地政策的意见》， 这既是落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发【2014】31 号）的具体要求， 也是旅游业发展正在迎来天时地利的生动体现。
所谓“天时”，指的是旅游业正在进入一个高速发展的黄金期。今年前三季度，国内旅游收 入达到 2.56 万亿元，同比增长 15.1%；旅游投资 5502.9 亿元，同比增长 29%。旅游业持续以高于 国民经济增长的速度发展，成为经济寒冬里一支傲雪的蜡梅。在这样的背景下出台支持旅游业发 展的利好政策，恰逢其时，不仅有助于旅游业持续健康的发展，而且也有助于更好发挥旅游业在 国家稳增长、调结构、惠民生中的重要作用。
所谓“地利”，指的是在支撑旅游业发展的资金、人才、技术、土地四大生产要素中，土地 无疑是对旅游业发展制约最大、也是旅游行业呼吁多年的“老大难”问题。近年来，各地的旅游 发展文件中对土地政策都有不少着墨，桂林等地还在国土资源部指导下开展了旅游用地综合改革 试点。但是由于缺少国家层面对旅游用地政策的顶层设计，旅游土地政策一直难以取得大的突破。 而这次国务院三部门联合出台文件为系统解决旅游用地问题提供了可能。
具体而言，该文件将我国复杂性的土地管理政策与综合性的旅游业发展需求对应起来，让“地 利”与“天时”相衔接，这必将为旅游业的发展提供强大动力。大体来说，文件体现了四个方面 的导向：支持、明确、聚焦和规范。
一是积极支持。除了文件题目中出现“支持”之外，文件内容也多次出现“支持”字样。文 件要求有效落实重点旅游项目新增用地，积极组织实施土地供应，同时对一些旅游新业态的发展 表达了明确的支持态度。可以说，支持是文件释放的最强烈的政策信号。从目前我国旅游业的发 展情况看，几乎所有的省（区市）都把旅游业列为支柱产业予以重点发展；而且越到基层，往往 对旅游业支持的力度越大。在一些地区，甚至专门明确要在新增用地中划出相当大比例用于发展 旅游业。可以预见，在国家层面对旅游业土地的支持态度，必然会推动各地在不违背国家土地管 理制度的前提下，结合自己的发展实际出台更多有利于旅游业发展的土地政策。
二是明确措施。应该讲，在过去许多支持旅游业发展的文件中，或多或少都有土地支持的政 策。但是由于在部委层面缺乏明确细化的规定，这些政策很难落到实处。比如，2009 年的国发 41 号文件规定，“积极支持利用荒地、荒坡、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石 漠化土地等开发旅游项目。”在 2014 年国发 31 号文件又再次要求，“进一步细化利用荒地、荒坡、 荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。”而这次的文件中， 通过明确各类荒地出让底价等规定，使得各地引导利用荒地发展旅游业有了可能。此外，文件还 对过去旅游业发展实践中行之有效、但没有相关规定的做法予以明确。比如，明确“对于自然景 观用地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收(收回)、不转用，按现用途管理”。这些措施有助于 减少投资商的投资风险，稳定政策预期。
三是聚焦重点。近年来，出现了一些制约和困扰旅游业发展的“痛点”问题，这也成为文件聚焦的重点问题。比如，旅游厕所，在各地大力推动厕所革命之际，却往往发现由于没有相应的 土地供应制度作为保障，这使得许多工作很难落到实处。这次文件在 12 条措施中，就专门拿出 一条解决这个问题，这无疑有利于未来几年全国各地持续推动厕所革命。除此之外，乡村旅游、 自驾车旅游、房车营地旅游、邮轮旅游、游艇旅游、研学旅游、文化旅游是当前旅游业发展的重 点领域，也是存在问题比较多的领域。文件从推动旅游新业态发展的角度出台了相关规定，这对 吸引更多投资进入这类业态也将产生积极作用。
四是规范行为。尽管旅游业发展取得了不少成绩，但客观地说，在旅游项目建设中也存在一 些乱象。这不仅破坏了国家土地管理的法律法规，也不利于旅游业长期持续健康的发展。正因为 如此，文件在支持旅游业发展的同时，也为旅游业的发展设置了不少“红线”。比如，对各方面 反映比较突出的一些投资商借发展旅游业之名，“挂羊头卖狗肉”，大搞房地产建设，文件就明确 规定，“严格旅游项目配套商品住宅管理，因旅游项目配套安排商品住宅要求修改土地利用总体 规划、城乡规划的，不得批准。”可以预见，积极支持和严格监管，将成为旅游用地政策的重要 “两手”。
需要指出的是，对这些旅游用地政策也许旅游行业觉得还不是太“解渴”，但笔者认为，基 于土地政策的审慎性，旅游业发展中的土地问题很难在一个文件中得到一次性解决；与此同时， 文件和现实不可能做到完全对应，政策实施过程中必然还会出现这样那样的问题，这就需要下一 步根据实践逐步调整。但有理由相信，这次文件的出台是一个良好的起点，这标志着有了天时， 加上地利，旅游业一定能乘势而上，加快发展。
——本文最早发表于《中国旅游报》，2015-12-14
京公网安备11010502044255号
