自 2013 年 1 月 1 日起，北京开始对 45 个国家持有第三国签证和机票的外国人在北京口岸实行 72 小时过境免签政策。随后，上海、广州、成都和重庆先后实施了过境免签政策。尽管这一政策在世界不少国家早就实施，但是对中国内地城市来说，这还真是一种创新。而且，对于这一政策实施的影响，相关政府部门给予了厚望。据当时的媒体报道，北京市旅游发展委员会曾预计，此政策在京实施后，“首都国际机场的国际中转客流将会成倍增长”。当时做出这一预测的参照城市是伦敦、迪拜或新加坡。然而转眼北京执行这一政策快一年了，据统计，真正利用这一政策进入北京的外国访客人数大约相当于原预期的十分之一，显然未能如愿以偿，另外其他几个实施这一政策的城市似乎也没有出现太大的惊喜。于是人们开始对这一政策效应进行反思。

       从目前媒体上的分析来看，其原因主要有二：一是来华的外国游客总体人数下降，不仅仅是远程市场增长不显著，就连两大邻邦市场日本和韩国降幅都颇大；二是中国这一新政策在国际社会知晓度不高，相关部门的营销与宣传力度偏低。

       这样的解释有一定的道理，或许一个新政策的出台在不到一年的时间内，判断其实际效果做出结论为时尚早，但是，对这一政策实施后的效应及其原因的分析恐怕不能仅仅止于此，做出更加深入理性的探讨是非常有必要的。

       首先，国际社会对中国新政策的反应一向缓慢，其真实效应有待时日才可显现。在世界范围内，各国对中国新政策的出台非常关注，但是，出于对中国国情不熟悉或存在误解，往往会弄不清楚中国政策出台的指向，开始总是观望，揣摩，不敢贸然相信，更不愿意作“第一个抢占沙发的人”。对这次公布的 72 小时中转免签政策的反应也是如此，并不为怪。

       其次，新政出台目的性认识不一。签证政策是一个国家主权的显示，允许什么人进入，以什么方式进入，通过什么样的手续进入以及在境内逗留时间长短，都是主权国家说了算，对此，没有国际统一标准，也无平等可言，甚至无须做出任何解释，除非相关国家之间有专门的协议承诺。
因此，作为一个主权国家决定对哪些国家或这些国家内的哪些公民实行优惠的差异性政策，自然有着自己明确的目的，或为示好，或有其他利益可图。

       不同的签证政策往往是一个国家可以充分利用的特殊工具，与其说是对别人的一种恩赐，不如说是追求自我利益的实现。比如说日本，它在地震灾难之后对中国公民推出了一项特殊签证政策，只要首次选择震区城市则给申请人一年多次的签证；比如英国，如果你的身份能够满足规定的条件，签证官可以亲自到申请人的办公室办理签证手续，不劳大驾到使馆排队；比如韩国，如果参与医疗旅游，则专门发给医疗旅游签证，入境次数与逗留时间大大优惠。然而，北京等城市这项政策的推出，其目的性并不太清晰，好像只是在做一件令人高兴的善事。

       据报道，这次中转免签国家的选定是根据“2009 年到 2011 年北京国外入境和过夜游客情况排名确定的”，在选定的 45 个国家名单中，欧洲国家 31 个，美洲 6个，大洋洲 2 个，亚洲国家 6 个。日本与韩国是中国的近邻，外出旅行到中国北京中转的可能性不大，而新加坡与阿联酋本身也是国际航空的中转中心，其国际航空交通的便捷度远比北京等中国城市更高。如果就前两年来华入境人数或过夜数，显然欧洲的马耳他、冰岛、立陶宛以及亚洲的文莱、卡塔尔等国都不大可能排在前 50 名之内。况且，目前实施这一政策的 5 个城市的目标国家选择也是一样的，显然没有考虑到该城市市场的差异。而且，有在这几个城市做中转可能的邻近国家，尤其是自身国际航线少的国家，却没有被列入这个名单之中。从实际效果来看，这一政策真正受益的不是大众旅游者，而是公务 / 商务旅行者，这恐怕也存在着与实施这些政策预期不相吻合的地方。

       再次，政策出台之前的研究不细致，出台之后的工作不到位。从政策实施的效果来看，事先对政策的决策恐怕是官员和专家闭门造车的结果，对其政策的预期设定不太明确，在政策公布之前缺乏与相关部门的沟通，针对这一政策实施的相关举措缺乏认真设计，只是期待政策公布之后引起轰动，等客上门，处处显得被动。这一政策在北京的实施，只限定了北京市的范围，而近在咫尺的天津也不能沾光，在广州则是覆盖整个广东省。关于这一政策，国际航空公司如何配合，由哪些部门负责进行宣传，在什么地方和媒体上进行宣传，都看不到精心设计的方案。

       早在十多年之前，新加坡就推出了包括中国人在内的旅客中转免签政策，这些政策出台后不仅在新加坡所有旅游宣传品中都有详细介绍，而且在其使馆、航空公司办事处都有多种提示，甚至在许多目的地国家城市的机场、饭店都有这样的信息发布，在境外预订新加坡的饭店享受优惠。在新加坡樟宜机场，新加坡旅游局专门设立了免费进城旅游的班车，并能在境外预订。这样频繁的提示和激励，使不少原本不想在新加坡转机或没有逗留计划的过客改变主意，争取在新加坡停留。

       实践证明，仅仅在媒体上宣传，尤其是仅仅在国内大众媒体上宣传是很难让潜在旅游市场知晓、让游客动心的。而且，仅仅保证办理入境免签手续简单而没有相关服务体系的衔接，同样不大可能产生突出的吸引力。

       但是，无论如何，这一政策的实施等于中国对外开放又开辟一个新的领域，短期的政策效应不理想也实在是事出有因，不是常说吗，亡羊补牢犹未晚。

       笔者认为，应当分析原因，根据政策实施的实践进行补救和完善，还应当对这一政策的实施效果抱有信心，相关政府部门和业界一起做出更加有效的努力。

       此外，也应当进行深入的分析，根据实施的效果，调整政策涉及的国家，例如，应当认真考虑市场潜力最大的国家如印度，并且，还要认真研究这几个办理免签的口岸国际航班续航的优势，甚至还可以细化到特定人群或特定的地区，北京的政策应当包括天津，从而使愿意接受这一优惠政策的到访者有更多的选择，真正形成特殊的吸引力。

       总之要从长计议，从实际出发，使这一政策效应发挥到极致。
                                                                                     ——《中国旅游报》2013 年 11 月 8 日